何为第三方政府绩效评价？

       “第三方评价”源于20世纪20年代的英美发达国家，其实质是由政府以外的民间组织来评估政府绩效，在发达国家，“第三方”一般是由专业评估公司或者非政府组织担任，其评估活动独立于评估对象，具有很强的专业性和独立性。

       在我国，“第三方评价”指的是与政府没有隶属关系和直接利益关系，专业上具有权威性的组织对政府绩效进行的评估行为。第三方机构主要包括专业咨询机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、科研院所、高等院校等。

       第三方机构作为独立的专业机构，已广泛参与到以绩效评价为主的预算绩效管理的多个环节和领域，成为推动全面实施预算绩效管理的重要力量，对强化预算管理、提升绩效评价的独立性和可信度、加强社会监督和扩大公众参与发挥着积极作用。

第三方评估得到国家层面的认可

第三方专业评价在我国的发展主要经历了三个阶段：

       据中纪委监察部绩效管理监察室统计，截至2012年年底，政府绩效评估进一步扩展到27个省(自治区、直辖市)的范围。然而，随着绩效评估的普及，各种操作性问题逐渐浮出水面，其中社会反响最大的是绩效评估中“自己评自己”“自说自话”问题。

随着国家顶层设计对突破体制内“自己评自己”式绩效评估的不断谋划，我国开始探索走出这种困境的具体方法。

       2015年8月26日，李克强总理在国务院常务会上明确了突破“自说自话”式绩效评估的路子在于推进第三方评估，并把它提升到“创新本届政府管理方式”的高度，“第三方评估是本届政府创新管理方式的重要措施，通过加强外部监督，更好推动国务院各项政策措施落实”；“第三方机构在评估中做了大量工作，既展现了宏观整体情况，又做了典型案例剖析。对评估成果应当给予充分肯定，对他们提出的建议和问题，要高度重视”。

2016年3月10日，国家主席习近平在参加第十二届全国人大四次会议青海代表团审议时也强调了“第三方评估”的作用：“建立精准扶贫台账和扶贫成效第三方评估机制”。

       此后，国务院副总理刘延东在国务院学位委员会第三十二次会议上提出，要将“第三方评估”向教育绩效评价领域延伸，“引导支持第三方机构建立独立、科学、公正的多样化评估机制”；在慈善组织监管中推进第三方评估，“鼓励第三方专业机构对慈善组织开展评估，畅通社会公众对慈善活动中不良行为的投诉举报渠道”。一时之间，以“第三方评估”来解决我国政府绩效评估积弊成为社会各界的共识。

第三方评估的国际经验

       从国际范围来看，在政府绩效评估萌芽之后，“第三方评估”就开始登上了舞台。历经近一个世纪的使用、完善，美国、英国、德国等政府绩效评估的先行国家逐渐摸清了使用“第三方评估”的规律，积累了使用“第三方评估”的成熟经验。

1. 坚持“公共受托责任”：凡是有利于有效把握政府所花财政经费对人民所负责任的评估模式都可能被纳入其中，促进政府对所花的公共资金负责。

2. 政府绩效评估往往由立法机关推动实施，但由于这些机构往往缺乏驾驭“管理工具”的专业知识，一般都需要借助第三方机构中的外脑被吸纳进入绩效评估小组。

3. 没有抛弃“自我评价”式绩效评估，“第三方评估”不能强行介入政府组织内部出于“内控”功能而展开的绩效评估，因为这类绩效评估本身是围绕政府自身目标实现而展开的。

4. 政府内部的绩效评估，也要体现“专业相关、利益相关者”平衡原则，组成绩效评估实施工作组，体现一种融“第三方评估”“内部评估”“360°评估”于一体的综合评估模式。

5. 政府绩效评估中一般都存在“第三方评估”因素，但纯粹意义上的“第三方评估”只是一种理想化追求，为了避免“外行评价内行”风险，一般操作中都只是“吸纳”第三方专家、科学家参与评估。

第三方预算绩效评价新规：“主评人”制度

       在引导和规范第三方机构提高预算绩效评价执业质量方面，财政部印发的《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》(以下简称《办法》)有明确要求：

一是明确各相关方权利和责任。包括：第三方机构在委托方和被评价对象提供工作便利条件和相关资料情况下独立完成委托事项，对所出具预算绩效评价报告的真实性和准确性负责；委托方和被评价对象对其提供材料的真实性、准确性负责；财政部门依法依规对第三方机构及其工作人员从事预算绩效评价业务进行管理和监督。

二是设立绩效评价“主评人”制度。要求第三方机构设定“主评人”制度，压实“主评人”责任，由专业能力突出和具有良好职业道德的“主评人”对绩效评价业务进行把关和控制，推动第三方机构绩效评价工作质量的提升。

三是对第三方机构预算绩效评价工作程序进行规范。《办法》第13条至第21条对签订委托合同、成立工作组、实施现场调查、出具绩效评价报告、上传报告信息、资料归档和保护信息安全等绩效评价流程和相关工作要求进行了明确规定。

四是推进多种监管方式有效融合。一方面，强化信用监管。要求第三方机构在“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”(以下简称“信用管理平台”)上录入相关基本信息、不良诚信记录和3年内在预算绩效评价中的重大违法记录，绩效评价委托方和社会公众可通过信用管理平台查询第三方机构信用信息。另一方面，实施“双随机、一公开”监管。对存在违法违规线索的预算绩效评价第三方机构开展定向检查，对日常监管事项通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员等方式开展不定向检查，相关检查结果通过平台向社会公开。

城市具体实践

       为进一步贯彻落实财政部《暂行办法》要求，规范第三方机构预算绩效评价执业行为，提高预算绩效评价工作质量，上海市财政局起草了《上海市第三方机构预算绩效评价业务监督管理实施细则》（以下简称《实施细则》）。

《实施细则》主要从三个方面作了细化规定：

一是对绩效评价“主评人”的职责作了细化，要求“主评人”对所负责的预算绩效评价工作加强质量控制，全面落实执业规范与流程控制要求，在评前调研、方案制订、报告撰写、专家评议、沟通协调等主要环节发挥主导作用。

二是强调了预算绩效评价报告应当重点反映的内容，包括投入的产出和效果、既定目标的实现程度、组织实施方式是否需要完善、预算规模和结构是否需要调整等内容。

三是明确了市区两级财政部门在监督检查中的职责分工。