新《预算法》和《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理》等一系列政策文件的颁布实施，标志着中国步入绩效评价与绩效管理蓬勃兴起的新时代。为与行业共发展，同进步，特邀绩效评价与管理领域的研究及实务资深专家、中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君教授为本专栏撰稿，为各级政府官员、财政干部和其他相关人士提供较快捷地获取专业且实用的知识与技能的渠道。相信本专栏能使各位获益匪浅。

王雍君

中央财经大学教授、博士生导师，政府预算研究中心主任。中国财政学会理事，中国财政学会外国财政理事,北京市财政学会理事。2004年入选中央财经大学首批跨世纪优秀人才。自2008年起享受国务院特殊贡献专家津贴。2013年获聘国家审计署特约审计员和国家审计指南专家委员会委员。同年获聘国家开发银行高级财务评审专家。2011年至2013年受聘财政部国际司国际贷款项目专家组长。常年为高规格及地方政府作专题培训。主讲专题包括：财税管理与政策、宏观经济与经济改革、预算绩效评价管理与预算改革、中期财政规划、地方政府财源建设与经济发展、政府会计与财务报告等。

发表大量学术论文，出版10余部学术专著。2017年中国知网国内最有影响力哲学社会科学学者排行榜500强中，名列第125位，中央财经大学排名第一。多次在中央电视台新闻联播、焦点访谈、东方时空等接受访谈。

以下为正文内容

与个人、家庭和企业不同，政府通过花纳税人的钱来为纳税人提供公共服务。这些纳税人的钱被称为公款或公共资金，通常规模巨大，并且需要纳入预算。目前，中国四本预算的总支出超过当年经济总量（GDP）的三分之一。如果没有绩效评价，决策制定者、机构管理者和公众对这些“公款的绩效”可能一无所知，这会带来许多负面后果。

在公款被纳入预算加以管理的意义上，预算绩效（budgeted performance）指的就是“公款的绩效”，也可以宽泛地称之为财政绩效（fiscal performance），前者在官方政策文件中更常用。应指出的是：预算绩效和财政绩效只是“政府绩效”或“公共部门绩效”的一个关键方面，不是全部。如果没有特别说明，我在专栏文章中使用的概念都是预算绩效概念，以与新《预算法》和相关政策文件的用语相一致。

与公司绩效或私人部门的绩效评价不同，预算绩效评价并不采用货币尺度，也不评价“获利性”，除非公款被用于以营利为目的用途或公共投资项目。

那么，预算绩效究竟应该评价什么呢？

答案是：至少必须评价5级预算绩效！

1级绩效：总额绩效（aggregate performance）——财政总额适当吗？

2级绩效：配置绩效（allocation performance）——支出结构合理吗？

3级绩效：运营绩效（operation performance）——服务交付良好吗？

4级绩效：财政风险 （fiscal risk）——偿债能力如何？

5级绩效：财政透明度（fiscal transparency）——财政信息透明吗？

前三级绩效统称为“核心预算绩效”，后两级统称为“附加预算绩效”。之所以称为核心预算绩效，是因为预算管理的优劣集中体现在三个相互关联的理想目标上：财政收入、支出、债务和赤字总额的适当性，对应总额预算——预算制定总是先制定财政总额；支出结构的合理性——只有充分反映国家战略重点和政府政策优先性时才是合理的，对应配置预算；部门与机构层面的支出使用满足经济性（economy）、效率（efficiency）和有效性（effectiveness），通常简称3E。

要想做好预算绩效评价与管理，一个基本的前提条件是理解预算绩效的5个层级，特别是前面三个核心层级，而首要的是理解其中的运营绩效。

目前的绩效评价主要集中在第三级的运营绩效上，因为这个层级的预算绩效与政府部门日常运营管理的联系最紧密。所谓“运营”（operation），基本含义就是指政府部门与机构——或者笼统地称为“预算单位”——开支公款购买投入（inputs）、把投入转换为产出（outputs）以实现意欲成果（outcomes）的过程。这个过程，其实也就是花纳税人的钱为纳税人提供公共服务的过程，可以根据因果关系概括提炼为“投入-产出-成果”链，也就是最基本的结果链因果模型。

需要强调的是：准确理解投入、产出、成果及其相互关系至关紧要，也是衡量专业与不专业的首要标准。许多相关人士至今没有预算绩效和结果链的完整概念，混乱、谬误、不专业等一系列现象充斥于研究与实务中，自然也就不奇怪了。

至于理解性的偏差，典型的例子就是把合规（compliance）也当作绩效。这一理解性的偏差在很常见，甚至出现在不少“专家”的PPT或其他文稿中。在这里我提醒各位明辨：合规不是绩效，而是绩效的前提；不应把绩效与达成绩效的前提混为一谈。根本的区别在于：合规对人，关注的是人的行为的正确性；绩效对事，关注“事”是否做好。放眼全球，绩效评价与管理之所以兴起，主要原因就在于此前公共部门把管理和管理责任（management accountability）的重心放在合规上，而不是放在绩效（performance）上，后来经过反思发现这样做会导致许多负面后果，所以才把重点转向绩效上。